對(duì)于北京市民張少昌(化名)來說，“油價(jià)改革”正成為令他擔(dān)心的字眼。張少昌擁有一輛家用轎車。2006年3月以來，中國的成品油價(jià)格在“油價(jià)改革”的背景下兩次上調(diào)：3月26日，北京的成品油價(jià)格上調(diào)約9%；兩個(gè)月后，5月24日，油價(jià)再次上調(diào)約9%，93號(hào)汽油達(dá)到每公升5.09元。這不能不對(duì)他的生活產(chǎn)生影響。
為了節(jié)省油費(fèi)，張少昌決定減少用車次數(shù)：他早晨上班時(shí)，將車開到單位，當(dāng)天下班和第二天上班乘公交車，第二天晚上再開車回家。如此反復(fù)，每周僅開三天車，可以省下一半油費(fèi)。而另一位“有車族”吳先生則表示：“現(xiàn)在外出辦事時(shí)，如果有順路的公交車，我肯定會(huì)首先選擇公交；如果趕時(shí)間，去的地方又不是太遠(yuǎn)，打車比開車劃算。”
油價(jià)上漲的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止于此。6月4日，沈陽市物價(jià)局正式下發(fā)通知，對(duì)出租車運(yùn)價(jià)進(jìn)行調(diào)整。此前，北京、上海等地也對(duì)出租車運(yùn)價(jià)進(jìn)行了上調(diào)。而且由于油價(jià)上漲，各地的城市公交燃油成本增加，電力企業(yè)因煤炭運(yùn)費(fèi)增加也面臨提價(jià)的壓力。此外，長途客運(yùn)、貨運(yùn)的價(jià)格同樣需要漲價(jià)來彌補(bǔ)成本。所有這些，都使人感到油價(jià)上漲給經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來的壓力。
按照發(fā)改委和中石化有關(guān)負(fù)責(zé)人的說法，油價(jià)上漲是不可避免的。發(fā)改委新聞發(fā)言人表示，提高成品油價(jià)格的目的是保證市場(chǎng)供應(yīng)，縮小國內(nèi)外成品油價(jià)差，“促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展”。中石化有關(guān)負(fù)責(zé)人說，由于國際原油價(jià)格上漲，今年1至4月份，中石化集團(tuán)每煉一噸原油虧損400元以上；5月以后，虧損上升到每噸740元，“漲價(jià)已是在所難免。”
據(jù)估計(jì)，此次成品油提價(jià)，在國內(nèi)三個(gè)主要從事的煉油業(yè)務(wù)的公司中，中國石化可增加成品油銷售收入219.24億元，上海石化可增加12.36億元，石煉化可增加6.38億元(均按2005年的產(chǎn)量規(guī)模計(jì)算)。因此，有人質(zhì)疑，把油價(jià)上漲的收益歸于少數(shù)壟斷企業(yè)，而把成本向社會(huì)眾多產(chǎn)業(yè)分?jǐn)�，是不是一種公平的作法。
而經(jīng)濟(jì)學(xué)家更傾向于從資源稀缺的角度看這個(gè)問題。亞洲開發(fā)銀行中國代表處首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家湯敏在3月26日油價(jià)上調(diào)后說：“考慮到國際油價(jià)的持續(xù)高企以及不斷擴(kuò)大的國內(nèi)外成品油價(jià)格差異，對(duì)中國來說，此時(shí)適當(dāng)提高價(jià)格無論對(duì)節(jié)能還是減少煉油行業(yè)的虧損都有好處。” 發(fā)改委副主任張國寶在5月24日調(diào)價(jià)后也強(qiáng)調(diào)，“成品油價(jià)格上調(diào)有利于大家重視節(jié)約，發(fā)展替代能源。”
所有這些—油價(jià)向國際接軌、減少石油企業(yè)虧損、節(jié)約資源使用，都是“油價(jià)改革”的目標(biāo)和取向。如2005年10月28日召開的“資源價(jià)格改革研討會(huì)”上，發(fā)改委主任馬凱表示，我國石油價(jià)格的形成機(jī)制尚不完善，不適應(yīng)國際市場(chǎng)的變動(dòng)，“必須堅(jiān)定不移地推進(jìn)改革”；發(fā)改委價(jià)格司司長趙小平也說，在成品油價(jià)格形成機(jī)制中，要調(diào)整成品油調(diào)價(jià)參考的外部條件，靈活反映國內(nèi)外市場(chǎng)供求和價(jià)格狀況。
由于頂著“改革”的名義，并且資源緊缺已成為全球性的難題，發(fā)改委主導(dǎo)的油價(jià)政策在專家和政治層面獲得了充分支持。但如果仔細(xì)分析，在過去兩年間，以成品油價(jià)格上調(diào)為特征的“油價(jià)改革”，并沒有涉及價(jià)格機(jī)制的核心問題。
合理價(jià)格來自競(jìng)爭(zhēng)
在一個(gè)正常的市場(chǎng)中，價(jià)格是由供求雙方以及供方之間、買方之間的競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)商形成的。這樣形成的價(jià)格既反映了商品的稀缺性，又能協(xié)調(diào)商品的供求與資源配置。如果缺乏競(jìng)爭(zhēng)，形成的價(jià)格往往難以保證資源的最優(yōu)配置。所以，要想尋求合理的價(jià)格，就必須塑造可競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。
從石油產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)來看，它完全是一個(gè)可競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)。在世界上，石油市場(chǎng)規(guī)模巨大，即使是那些石油巨頭，也不能壟斷所有石油供給。例如，2002年全世界消費(fèi)了約35.6億噸石油，而產(chǎn)油名列第一的沙特阿拉伯石油公司的原油產(chǎn)量約為4億噸，煉油名列第一的�？松梨诠镜臒捰湍芰s為3.1億噸。更不用說，一般油田和煉油廠的生產(chǎn)規(guī)模都要小得多。
在中國，上個(gè)世紀(jì)90年代，不少民營企業(yè)進(jìn)入加油站、石油批發(fā)、煉油、石油開采領(lǐng)域，呈現(xiàn)一片繁榮景象。但民營企業(yè)剛剛向世人展示出它的活力，便遭遇政策瓶頸。1998年，兩大石油集團(tuán)組建。1999年5月，國家出臺(tái)政策，將成品油的批發(fā)權(quán)全部集中到中石油和中石化兩大石油公司手中，并禁止煉油廠直接向零售商銷售成品油。
到了2001年9月，相關(guān)政策規(guī)定，各地區(qū)新建加油站，統(tǒng)一由兩大集團(tuán)全資或控股建設(shè)。我國成品油的批發(fā)與零售環(huán)節(jié)逐漸被中石油、中石化悉數(shù)掌控。2004年11月15日，國家商務(wù)部下發(fā)《成品油市場(chǎng)管理暫行辦法》，于2005年1月1日起施行。該暫行辦法雖然原則上允許國內(nèi)民營石油企業(yè)進(jìn)入批發(fā)領(lǐng)域，但要求具有30座加油站的規(guī)�！@其實(shí)是一種變相的限制，導(dǎo)致大批民營企業(yè)退出。
由此可見，中國的石油產(chǎn)業(yè)是一個(gè)人為造就的壟斷行業(yè)。按照合理配置資源的要求，如果要搞價(jià)格改革，首先要考慮打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)，塑造新的價(jià)格形成機(jī)制。但是我們看到，自2005年以來，政府主管部門所推舉的“價(jià)格改革”，并沒有任何這方面的內(nèi)容，而是簡(jiǎn)單地根據(jù)國際油價(jià)的波動(dòng)不斷調(diào)整國內(nèi)成品油的價(jià)格(見下表)。
根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的價(jià)格原理，成本和需求的變動(dòng)，都可能引起價(jià)格的變動(dòng)，如果死守價(jià)格不變，會(huì)導(dǎo)致供不應(yīng)求或供過于求。從這個(gè)角度看，當(dāng)國際原油價(jià)格上漲時(shí)，國內(nèi)的成品油價(jià)格也應(yīng)該上調(diào)。否則，當(dāng)國內(nèi)資源價(jià)格低于國際水平時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)供應(yīng)不足和濫用資源的現(xiàn)象。2005年，當(dāng)深圳與香港的油價(jià)出現(xiàn)差距時(shí)，有很多香港司機(jī)來到深圳加油，甚至走私汽油，說明了這一點(diǎn)。這也是大部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家都贊同國內(nèi)油價(jià)應(yīng)與國際油價(jià)保持一致上漲的原因。
價(jià)格管制的兩難
但在行業(yè)壟斷的條件下，油價(jià)上漲帶來了一個(gè)問題：收益如何分配？2005年，中石油、中石化分別實(shí)現(xiàn)凈利潤1334億元和396億元，比上年增長28.4%和23%，這是非常驚人的業(yè)績(jī)。如果石油產(chǎn)業(yè)是一個(gè)完全開放的行業(yè)，必然有大量的民間投資進(jìn)入，分享和攤薄這些利潤。但是，由于石油行業(yè)主管部門反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“石油工業(yè)客觀上需要規(guī)模經(jīng)營”，“中石油、中石化成立上下游、內(nèi)外貿(mào)、產(chǎn)供銷一體化的石油公司，是順應(yīng)石油工業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律�！苯Y(jié)果導(dǎo)致壟斷格局巋然不動(dòng)。
這樣一來，石油企業(yè)的每一次調(diào)價(jià)，都受到公眾的特別關(guān)注。公眾認(rèn)為：既然國家賦予了少數(shù)石油企業(yè)壟斷經(jīng)營的權(quán)利，這些公司的行為，就應(yīng)該受到公眾利益的約束，而不能隨心所欲地追求利潤最大化的目標(biāo)。在這樣的輿論環(huán)境中，圍繞油價(jià)上調(diào)和石油企業(yè)的利潤分配，出現(xiàn)了大量的矛盾與爭(zhēng)議。
2005年8月出現(xiàn)的“油荒”，正是這種矛盾的集中體現(xiàn)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，如果沒有價(jià)格管制，就不會(huì)出現(xiàn)“油荒”，因?yàn)閮r(jià)格變動(dòng)會(huì)自動(dòng)調(diào)節(jié)供求平衡。但在壟斷經(jīng)營的企業(yè)中，政府必須進(jìn)行價(jià)格管制。否則，壟斷企業(yè)只需把一切成本變動(dòng)都追加到價(jià)格上，就可以保持自己滿意的利潤率。這對(duì)公眾利益來說，是不可接受的。
管制價(jià)格的水平如何確定，是一個(gè)極大的難題。按照通常的作法，主管部門對(duì)管制對(duì)象企業(yè)的成本進(jìn)行核算，加上一個(gè)“合理”的利潤率，即為管制價(jià)格。但在中國的石油產(chǎn)業(yè)中，一方面，由于國際原油價(jià)格上漲，2005年后幾乎所有的煉油企業(yè)都陷入虧損；另一方面，這些煉油企業(yè)絕大部分隸屬于中石油、中石化集團(tuán)。此時(shí)，如果保持油價(jià)不動(dòng)，聽任煉油企業(yè)虧損，會(huì)面臨供應(yīng)不足和資源浪費(fèi)的問題；而如果簡(jiǎn)單地把國際油價(jià)上漲追加在成品油價(jià)格上，無異于為兩大石油集團(tuán)輸送更多的利潤。這正是主管部門左右為難的地方。
有人認(rèn)為，2005年的油荒是石油集團(tuán)向發(fā)改委“逼宮”。這并沒有確鑿證據(jù)。但要注意到，“油荒”發(fā)生前的半年內(nèi)，國內(nèi)成品油價(jià)格已經(jīng)4次上調(diào)，公眾對(duì)油價(jià)上調(diào)非常抵觸，發(fā)改委對(duì)此也非常謹(jǐn)慎。此時(shí)，通過有意無意的不作為，制造供應(yīng)緊張的局面，“提醒”主管部門油價(jià)仍然過低，對(duì)石油企業(yè)來說是合乎邏輯的。2005年底，中央財(cái)政向中石化撥付100億元的補(bǔ)貼；后來國資委主任李榮融又聲稱，兩大石油集團(tuán)“為了大局而做出了犧牲”，正是這種邏輯的體現(xiàn)。
但在公眾看來，這種邏輯是荒唐可笑的。根據(jù)發(fā)改委提供的數(shù)字，2005年中石化的凈利潤是396億元。也就是說，如果中央財(cái)政不予以補(bǔ)貼，它的盈利也將近300億元。對(duì)一個(gè)國有壟斷型企業(yè)，在盈利大幅度增加的情況下，還要用納稅人的錢予以補(bǔ)貼，這確實(shí)讓人無法理解。所以，在李榮融發(fā)出“兩大石油集團(tuán)為了大局作出犧牲”的言論后，遭到了公眾前所未有的批評(píng)。
新政策暗藏危險(xiǎn)
由于公眾對(duì)油價(jià)上漲的抵觸情緒越來越大，油價(jià)政策出現(xiàn)了調(diào)整。2006年3月26日，油價(jià)上調(diào)后，政府宣布，對(duì)石油企業(yè)開征特別收益金，即在原油價(jià)格上漲到每桶40美元以上時(shí)，將原油開采企業(yè)獲得的一部分超額利潤收繳中央財(cái)政。5月24日，油價(jià)再次上調(diào)，發(fā)改委官員表示，中央財(cái)政將繼續(xù)對(duì)種糧農(nóng)業(yè)、漁民、林業(yè)、城市公共交通、農(nóng)村客運(yùn)等部分困難群體和公益性行業(yè)給予補(bǔ)貼。這似乎表示，油價(jià)上漲的大部分收益將歸于政府，用于彌補(bǔ)公眾的損失和公共福利。
表面上看，這種前后配套的政策既符合節(jié)約使用稀缺資源的要求，也能安撫公眾的不滿情緒，是一個(gè)萬全之策。但仔細(xì)分析，這種回避市場(chǎng)開放、增加政府責(zé)任與權(quán)力的“改革”，隱藏著兩個(gè)危險(xiǎn)：
第一，增加了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)“復(fù)辟”的力量，降低資源配置效率。
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)最大的特點(diǎn)就是產(chǎn)權(quán)公有、利益模糊，你中有我，我中有你。在最近的油價(jià)調(diào)整中，政府希望公眾為油價(jià)上漲買單，然后把收益返還公眾，正體現(xiàn)了這樣的思路。表面上看，這個(gè)過程中沒有人吃虧，只要政府合理分配財(cái)政資源就可以。但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的歷史告訴我們，在一個(gè)產(chǎn)權(quán)不清、缺乏競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中，企業(yè)缺乏降低成本的動(dòng)力，由此形成的價(jià)格信號(hào)不能很好地引導(dǎo)資源配置，從而降低社會(huì)福利。
在目前的產(chǎn)業(yè)壟斷中，上調(diào)成品油價(jià)格，固然能夠調(diào)節(jié)供求，實(shí)現(xiàn)平衡，但這里的均衡價(jià)格與充分競(jìng)爭(zhēng)后產(chǎn)生的均衡價(jià)格是不一樣的。舉例說，中石油現(xiàn)有員工41.7萬人。而全球最大的英國石油公司，2004年銷售量是中石油4.2倍，但員工只有10.3萬人；全球第二大石油巨頭�？松梨�，銷售額是中石油的4倍，但其員工8.59萬人。中國的石油企業(yè)在降低成本方面還有很大的空間。
我們可以設(shè)想，如果在我國的石油產(chǎn)業(yè)中引入充分競(jìng)爭(zhēng)，那么企業(yè)的經(jīng)營行為就會(huì)發(fā)生改變，創(chuàng)新和降低成本的動(dòng)力大大增加。其后果是改變整個(gè)行業(yè)的供給曲線，增加國內(nèi)的石油產(chǎn)量，反過來影響國際油價(jià)，而不是像現(xiàn)在一樣，被動(dòng)地接受國際油價(jià)的影響。
第二，對(duì)政府信譽(yù)造成損害。
按照簡(jiǎn)單的邏輯，如果政府愿意增加公眾福利，而不是增加石油企業(yè)的收益，可以選擇的方式很多。為什么要繞一個(gè)大圈子，先把錢從消費(fèi)者手中拿到石油企業(yè)，再把從石油企業(yè)收走，再由政府返還給消費(fèi)者？很明顯，在這個(gè)過程中，石油企業(yè)增加的收入，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政府支付給消費(fèi)者的補(bǔ)貼。這樣一來，補(bǔ)貼似乎就成了道具，消費(fèi)者就成了一個(gè)被蒙蔽的角色。
在5月24日的調(diào)價(jià)后，已有大量輿論表達(dá)了對(duì)行業(yè)主管部門的不信任。有人指出，我國的成品油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與國際水平有著較大差距，例如我國無鉛汽油的標(biāo)準(zhǔn)，硫含量不得大于0.08%，烯烴含量不得大于35%，而世界無鉛汽油的這兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)分別是不得大于0.02%、20%—在這樣的情況下，籠統(tǒng)談?wù)搩r(jià)格接軌是掩人耳目。還有人問：政府提出油價(jià)要與國際接軌，為什么收入水平、市場(chǎng)環(huán)境、電信資費(fèi)等不向國際接軌？更有甚者，根據(jù)“發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人答記者問”撰寫“部分市民就成品油價(jià)格上漲答記者問”，針對(duì)官方的說辭，逐一批駁，受到熱烈歡迎。
由此可見，政府過去所作的“油價(jià)改革”，已經(jīng)導(dǎo)致民眾積累了大量不滿情緒。新的政策調(diào)整，也很難改變公眾的看法。之所以出現(xiàn)這種局面，根本原因是改革并未指向價(jià)格形成機(jī)制，回避核心的行業(yè)壟斷問題。因此政府在調(diào)價(jià)問題往往左右為難，言不由衷，結(jié)果導(dǎo)致政府信用的喪失。在未來，中國經(jīng)濟(jì)與國際油價(jià)的聯(lián)系將更加密切，僵化的定價(jià)機(jī)制根本不足以應(yīng)對(duì)國際油價(jià)的波動(dòng)。政府明智的作法是開放市場(chǎng)，放棄對(duì)商品的直接定價(jià)權(quán)，讓市場(chǎng)決定油價(jià)。
