2012-2-22 來(lái)源:21世紀(jì)網(wǎng)-《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》
關(guān)鍵詞：化學(xué)品 污染 新能源 新材料
21世紀(jì)網(wǎng)推出警惕產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移重蹈珠三角覆轍系列：將從廣東省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的背景和現(xiàn)狀和困局入手，分析產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移布局可能造成的粵港水危機(jī)；并以河源為例，剖析產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)東江水安全的直接威脅；提出粵港雙方現(xiàn)實(shí)可行的對(duì)策。
困局一： “籠空鳥(niǎo)散”
香港付貨人協(xié)會(huì)在2009年的調(diào)研中 ，發(fā)現(xiàn)金融海嘯對(duì)珠三角企業(yè)帶來(lái)多方面影響。訂單萎縮使得現(xiàn)有產(chǎn)能出現(xiàn)嚴(yán)重過(guò)剩，企業(yè)不存在擴(kuò)廠擴(kuò)能需要。同時(shí)，香港中小型生產(chǎn)企業(yè)正面臨著生存的挑戰(zhàn)，他們最可能的發(fā)展動(dòng)向，是聚集在廣東和珠三角一帶，跟隨和協(xié)助位于珠三角的跨國(guó)性企業(yè)或香港大型企業(yè)共同轉(zhuǎn)型升級(jí)。
其次，許多承接地天然的區(qū)位劣勢(shì)也很難保證轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。大多數(shù)轉(zhuǎn)移承接地工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，交通運(yùn)輸不便，區(qū)位優(yōu)勢(shì)遠(yuǎn)不及珠三角地區(qū)。在這樣的先天劣勢(shì)下，如果按照規(guī)劃來(lái)承接珠三角地區(qū)附加值低、競(jìng)爭(zhēng)力差、利潤(rùn)微薄的落后企業(yè)，企業(yè)的真實(shí)轉(zhuǎn)移成本可能過(guò)高，即便產(chǎn)業(yè)能降低轉(zhuǎn)移成本，但在波動(dòng)頻繁的國(guó)際貿(mào)易中，也難以靠低營(yíng)運(yùn)成本而生存下來(lái)。
第三，近年來(lái)，赴粵外省民工(尤其是熟練工)大幅度減少，加上資金和招工困難，使有些企業(yè)已搬遷的工廠遭到閑置，產(chǎn)業(yè)開(kāi)工不足的現(xiàn)象比比皆是 。
對(duì)于勞動(dòng)力密集型的產(chǎn)業(yè)，無(wú)論是留在珠三角還是轉(zhuǎn)出珠三角，在全省性的勞工短缺情況下，招工難可能是更致命的生存難關(guān)。上述種種都可能導(dǎo)致“籠空鳥(niǎo)散”。
困局二：轉(zhuǎn)移與落地之間的巨大差距
最新數(shù)據(jù)表明，轉(zhuǎn)移與落地之間存在巨大差距。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至二零一零年一季度珠三角九市轉(zhuǎn)出企業(yè)5900多家，其中轉(zhuǎn)移到粵東、西、北3000多家，而進(jìn)園區(qū)的只有700多家，不到四分之一 。
這提了一系列疑問(wèn)：首先，轉(zhuǎn)移到了東、西、北但沒(méi)有進(jìn)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)，到了哪里？是什么樣的產(chǎn)業(yè)？他們的準(zhǔn)入門檻是如何控制的？籠子升級(jí)了，但鳥(niǎo)并沒(méi)有如約大舉飛來(lái)，其真實(shí)原因是什么？
在轉(zhuǎn)移主體仍是低端產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)實(shí)面前，期待產(chǎn)業(yè)通過(guò)轉(zhuǎn)移就能“脫胎換骨”、實(shí)現(xiàn)升級(jí)換代并不現(xiàn)實(shí)。
廣東省政府需從經(jīng)濟(jì)角度考慮：在生產(chǎn)者缺乏轉(zhuǎn)移熱情、外貿(mào)形勢(shì)不穩(wěn)定的情況下大量建設(shè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園，是否會(huì)操之過(guò)急，造成巨大的資源浪費(fèi)；投放在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的鼓勵(lì)性財(cái)政投入，如果放到產(chǎn)業(yè)就地升級(jí)和關(guān)停并轉(zhuǎn)，是否會(huì)更有效用。
而產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與落地之間的巨大差距，恰恰是催生某些地方政府急功近利、置環(huán)境與生態(tài)于不顧，默許污染企業(yè)進(jìn)駐的主要因素之一，是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移成為事實(shí)上的污染轉(zhuǎn)移。那些轉(zhuǎn)移到了水源和生態(tài)敏感地區(qū)但沒(méi)有落地于監(jiān)管相對(duì)嚴(yán)格的轉(zhuǎn)移園的產(chǎn)業(yè)，是威脅更大、監(jiān)管更難、隱蔽性更強(qiáng)的潛在污染源。
困局三：籠子好≠鳥(niǎo)好
環(huán)境高危產(chǎn)業(yè)并未從政府鼓勵(lì)轉(zhuǎn)移的名單中消失 。
依據(jù)布局指導(dǎo)意見(jiàn)，在廣東省政府鼓勵(lì)轉(zhuǎn)移的企業(yè)列表中，有多項(xiàng)可能對(duì)環(huán)境與自然資源造成嚴(yán)重威脅的行業(yè)，例如服裝，陶瓷水泥，五金，電子，塑料制品，油漆等等。
僅以服裝業(yè)為例，在綠色和平2011年對(duì)珠三角、長(zhǎng)三角服裝行業(yè)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，這些行業(yè)向水體排放多種有毒有害物質(zhì)，其中包括能夠干擾內(nèi)分泌系統(tǒng)的環(huán)境激素類物質(zhì)，并已受到歐盟的嚴(yán)格管制，但目前中國(guó)的服裝行業(yè)對(duì)這類化學(xué)品尚無(wú)具體管理措施 。
同樣，以涂料業(yè)為例，污染物成分復(fù)雜，污染物含量高。廢水含有酚醛、苯等有毒有機(jī)物，有些涂料廢水含Cr6+、Pb2+等重金屬離子及其化合物，能在生物體內(nèi)富集 。然而，地處東江上游地區(qū)的新豐縣卻已規(guī)劃9000畝地建設(shè)轉(zhuǎn)移園來(lái)承接涂料產(chǎn)業(yè)，立志于打造“廣東涂料基地” 。
這些產(chǎn)業(yè)若不能在環(huán)境生態(tài)總量控制的前提下進(jìn)行有序轉(zhuǎn)移，無(wú)論籠子（轉(zhuǎn)移園）建設(shè)得多么環(huán)保、多么安全，遲早將再次面臨“關(guān)停并轉(zhuǎn)”的命運(yùn)，為產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)效發(fā)展，制造現(xiàn)實(shí)的短板。
困局四：環(huán)評(píng)“一票否決”的真實(shí)可行性
騰籠換鳥(niǎo)的核心，在于建構(gòu)一批規(guī)劃完善、布局合理、轉(zhuǎn)移有序、監(jiān)管到位的環(huán)保籠子 – 轉(zhuǎn)移園。
環(huán)境影響評(píng)價(jià)被放在承接地“一票否決”的位置上，是保證“污染不隨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”的第一道門檻。然而，在具體的實(shí)施中，環(huán)評(píng)仍然被置于為GDP增長(zhǎng)保駕護(hù)航的位置。為了獲得省級(jí)轉(zhuǎn)移園的認(rèn)定，轉(zhuǎn)移園只需“編制”有環(huán)評(píng)規(guī)劃即具備了通過(guò)認(rèn)定的資格。
這一寬松的要求造成了大量轉(zhuǎn)移園尚未完成環(huán)評(píng)便大舉開(kāi)發(fā)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年4月全省35個(gè)產(chǎn)業(yè)園還有17個(gè)轉(zhuǎn)移園未完成整園環(huán)評(píng)。 同時(shí)，即使產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園均通過(guò)了環(huán)評(píng)審查，許多園區(qū)在落實(shí)環(huán)評(píng)審查意見(jiàn)方面仍存在擅自擴(kuò)大園區(qū)規(guī)模，甚至全區(qū)域開(kāi)挖和平整土地，但又“開(kāi)而不發(fā)”的現(xiàn)象。
困局五：環(huán)保門檻在一些地區(qū)形同虛設(shè)
廣東省政府在啟動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)就提出了禁止東西兩翼和粵北山區(qū)承接的產(chǎn)業(yè)，并特別標(biāo)明禁止“嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境特別是水資源的項(xiàng)目，如排放致癌、致畸、致突變物質(zhì)和惡臭氣體的項(xiàng)目；廢水排放標(biāo)準(zhǔn)不符合東西兩翼和粵北山區(qū)水域水質(zhì)要求的項(xiàng)目；存在事故隱患且無(wú)法確保周邊飲用水源安全的項(xiàng)目”。
但是這一要求卻使產(chǎn)業(yè)承接地陷入了兩難既要承接產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值低端的環(huán)境高危企業(yè)，又要嚴(yán)控污染。這一矛盾布局的結(jié)果使產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的環(huán)保門檻在某些地方形同虛設(shè)，環(huán)保紅線屢次被突破。部分轉(zhuǎn)移企業(yè)并未實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)，存在著僅“轉(zhuǎn)移”、不“升級(jí)”的情況。
以對(duì)空氣、水源都有嚴(yán)重威脅的陶瓷業(yè)為例，一些地方政府對(duì)入駐陶瓷企業(yè)采取了低門檻或無(wú)門檻的標(biāo)準(zhǔn)，在節(jié)能減排領(lǐng)域更是睜一只眼閉一只眼，使得陶瓷行業(yè)的“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”成為了名副其實(shí)的“污染轉(zhuǎn)移” 。
環(huán)境門檻“被虛置”，只是權(quán)宜之計(jì)。一時(shí)的利稅創(chuàng)收，可能是以長(zhǎng)期的發(fā)展后勁為代價(jià)。在日益收緊的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、不斷加強(qiáng)的環(huán)境執(zhí)法力度以及公眾日趨高漲的環(huán)境維權(quán)意識(shí)下，突破環(huán)境門檻的產(chǎn)業(yè)將為環(huán)境付出高昂的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，并損害自身的可持續(xù)發(fā)展能力。而默許產(chǎn)業(yè)突破環(huán)境門檻的地方政府，最終不僅可能“陪了夫人又折兵”，更可能損害當(dāng)?shù)厝嗣竦母ｌ�、影響社�?huì)安定。
困局六：籠子多了什么鳥(niǎo)都有 - 轉(zhuǎn)移園土地違規(guī)行為
由于快速的擴(kuò)張，許多轉(zhuǎn)移園出現(xiàn)了用地指標(biāo)短缺、接納能力不足的問(wèn)題 。盡管廣東省多次下發(fā)文件規(guī)范轉(zhuǎn)移園土地使用，但依然出現(xiàn)了違法用地的行為，對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的影響。
一個(gè)典型的案例發(fā)生于2009年，位于北江上游的清遠(yuǎn)市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園在基建中超出用地指標(biāo)8000余畝，而這些違規(guī)土地在發(fā)現(xiàn)時(shí)已被開(kāi)發(fā)建設(shè)。在國(guó)土部門的干預(yù)下，相關(guān)產(chǎn)業(yè)園區(qū)被要求立即停工、拆除建筑，大量已開(kāi)發(fā)土地被強(qiáng)制推平、復(fù)耕復(fù)綠 。
但是，經(jīng)過(guò)恢復(fù)的人工植被目前只是“漫山遍野的樹(shù)苗” ，而且樹(shù)種的選擇大多是耗水性和排他性的速生桉，不但喪失了自然植被的多樣性，對(duì)已經(jīng)遭受破壞的土地和植被還將造成二次創(chuàng)傷，無(wú)益于當(dāng)?shù)氐乃春B(yǎng)
困局七：籠子變成房子 - 土地財(cái)政的危險(xiǎn)
2011年9月，有新聞揭露了惠州市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園內(nèi)開(kāi)發(fā)商私自改變土地用途，違規(guī)建造高爾夫球場(chǎng)及別墅 。河源市臨江工業(yè)園區(qū)物流城還未按規(guī)劃建起，豪宅別墅群已經(jīng)公開(kāi)發(fā)售，而且陸續(xù)有來(lái) 。萬(wàn)綠湖邊國(guó)際會(huì)館豪宅群毗鄰新港漁村，直接建在湖邊，并隔離了一方湖水，將水域化為業(yè)主私有的景觀湖域 。
如此種種，揭示了鱗次櫛比的產(chǎn)業(yè)園的另一種面目：圈地-建房-謀取房地產(chǎn)暴利。在這個(gè)過(guò)程中，那些為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而遷移的農(nóng)民，不僅沒(méi)有等到進(jìn)廠做工的機(jī)會(huì)，反而因?yàn)樨毟粦沂獾牟罹啵贿M(jìn)一步擠出謀生的空間。這不僅是土地違規(guī)使用的問(wèn)題，更蘊(yùn)含著社會(huì)不公、埋下影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患。
而土地財(cái)政的暴利，只能在短期內(nèi)制造財(cái)政稅收層面的繁榮，推高地方政府GDP的業(yè)績(jī)，并不能為長(zhǎng)期的繁榮穩(wěn)定、普羅大眾的幸福安居做出貢獻(xiàn)。土地財(cái)政本身，并沒(méi)有可持續(xù)性，只能是一過(guò)性的措施。
困局八：籠內(nèi)精養(yǎng)，籠外放養(yǎng)?
不可否認(rèn)廣東在實(shí)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)，確實(shí)有一些從規(guī)劃到管理都做得很到位的產(chǎn)業(yè)園，如經(jīng)省級(jí)認(rèn)定的中山（河源）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園。入駐園區(qū)的產(chǎn)業(yè)，是精挑細(xì)選的良鳥(niǎo)，受到高度重視的同時(shí)，也接受高度監(jiān)督。
籠內(nèi)精養(yǎng)，是對(duì)這些示范園和園內(nèi)產(chǎn)業(yè)的一種形象的表述。而各級(jí)政府官員的考察調(diào)研，也以示范園區(qū)為主、非示范園區(qū)的困難和教訓(xùn)，少見(jiàn)總結(jié)和報(bào)告。
然而中山（河源）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園并不代表產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園的普遍情況。以河源市環(huán)境局負(fù)責(zé)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審核有限的人力資源 ，很難保證環(huán)評(píng)把關(guān)所需要的技術(shù)和人力。
精養(yǎng)和放養(yǎng)之間，或許更多的、尤其是來(lái)自于政策制定者的調(diào)研和監(jiān)管，應(yīng)該投放到那些不被注意的園外產(chǎn)業(yè)中去，尤其是落戶在省級(jí)園或示范園之外的縣、鄉(xiāng)、區(qū)和鎮(zhèn)級(jí)產(chǎn)業(yè)園的產(chǎn)業(yè)。
困局九：政府高度參還是過(guò)度干預(yù)？
廣東省政府及早意識(shí)到產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代是解決珠三角困局的核心，并把勞力密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出珠三角作為實(shí)現(xiàn)升級(jí)換代的前提。政府在5年之間數(shù)次發(fā)文推進(jìn)轉(zhuǎn)移，并且高度強(qiáng)調(diào)GDP指標(biāo)與項(xiàng)目數(shù)量，催生地方政府急功近利、浮躁行事。一些地方政府在環(huán)境建設(shè)上更是步履遲緩，沒(méi)有按規(guī)定完成整園環(huán)評(píng)且疏于污水處理建設(shè) 。
政策短期內(nèi)高強(qiáng)度、高頻度出臺(tái)，一方面，使曾經(jīng)落后的承接地在5年之間將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園發(fā)展到投資近萬(wàn)億的規(guī)模；但另一方面，在浮躁的政策環(huán)境下，各地大小轉(zhuǎn)移園在缺乏配套設(shè)施的前提下紛紛開(kāi)工建設(shè)，大干快上，形成產(chǎn)業(yè)孤島，令有心轉(zhuǎn)移落戶的產(chǎn)業(yè)面臨產(chǎn)業(yè)鏈上下游銜接的困難。
行政主導(dǎo)，在創(chuàng)造更多“GDP神話”的同時(shí)，可能扼殺了市場(chǎng)的自然淘汰、事實(shí)上可能造成阻礙轉(zhuǎn)型升級(jí)的反效果。當(dāng)承接地領(lǐng)導(dǎo)們紛紛以“項(xiàng)目掛帥，行政命令”的方式去落實(shí)產(chǎn)業(yè)用地、加快轉(zhuǎn)移步伐時(shí)，政策導(dǎo)向，已經(jīng)成為直接干預(yù)。在缺乏市場(chǎng)制衡以及法制監(jiān)管的情況下，與政績(jī)掛鉤的招商引資可能會(huì)對(duì)市場(chǎng)造成人為的干擾，使產(chǎn)業(yè)調(diào)整偏離科學(xué)發(fā)展的軌道，培育出新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡。
困局十：河源的“三反”和“四新”
河源在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)，提出了“三反”（即“反傳統(tǒng)發(fā)展路徑、反經(jīng)濟(jì)周期操作、反梯度產(chǎn)業(yè)承接”）和“四新”（“新電子、新能源、新材料、新醫(yī)藥”）的概念，概括而言，就是“既要金山銀山，更要綠水青山”。河源意識(shí)到“環(huán)境是河源最大的后發(fā)優(yōu)勢(shì)”，必須避免“先污染后治理”和“工業(yè)化陷阱” 。
理念創(chuàng)新，是擺脫舊有發(fā)展模式的第一步。但理念創(chuàng)新如果不能落到實(shí)處，將淪為“口號(hào)創(chuàng)新”。
當(dāng)超白石英砂、瓷土礦等被當(dāng)成“新能源”、“新材料”的資源優(yōu)勢(shì)而大舉招商引資時(shí)，“金山銀山”和“綠水青山”，已經(jīng)陷入“魚(yú)和熊掌，不能兼得”的困局。河源將如何選擇，不僅考驗(yàn)河源市政府的智能，更考驗(yàn)廣東省政府的膽識(shí)和遠(yuǎn)見(jiàn)。